广东省三旧改造协会最新政策法规解读培训暨深圳办事处成立仪式

搜狐焦点深圳商务 2019-09-17 11:12:39
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广东省三旧改造协会举办最新政策法规解读培训暨深圳办事处成立仪式。

广东省三旧改造协会举办最新政策法规解读培训暨深圳办事处成立仪式将于9月17日在深圳五洲宾馆举办。届时搜狐焦点为您全程直播,敬请期待!

[活动主题]:广东省三旧改造协会最新政策法规解读培训暨深圳办事处成立仪式

[活动时间]:2019年9月17日14:00

活动地点:深圳五洲宾馆五洲厅

活动流程

14:00-14:30    培训会签到

14:30-14:35    广东省三旧改造协会领导李晓平致辞

14:35-16:05    刘锐针对《土地管理法》(修正案)培训交流

16:05-17:35    田光明针对《指导意见》和《三年行动方案》培训交流

17:35-17:40    政策与法律专业委员会主任龚军伟总结发言

17:40-17:50    广东省“三旧”改造协会深圳办事处成立揭牌仪式

现场直播:

现场花絮,活动即将开始~

活动正式开始

[主持人]:尊敬的秘书长、李晓平会长、刘桂教授,各会员企业代表,大家下午好。广东省“三旧”改造政策培训会暨广东“三旧”改造协会深圳办事处成立大会现在开始。欢迎大家百忙当中出席本次会议,我是广东省“三旧”改造协会监事长,政策与法律专业委员会委员龚军伟,也是这次大会的主持人,非常高兴与大家相聚在这里。   

省三旧改造协会秘书长庾来顺

中央党校政法部教授刘锐

广东省土地整治中心不动产登记部部长林和明

中地集团中地研究院院长田光明

碧桂园执行副总裁王富学

广州南湾房地产开发有限公司副总经理何焯华

合生创展集团有限公司投资开发中心总监叶开穗

深圳市城市更新协会会长,卓越置业集团有限公司副董事长兼总裁李晓平

深圳市城市更新协会会长执行会长,深圳德弘基集团董事长王德源

深圳市城市更新协会副会长、卓越集团助理总裁胡伟平

深圳市城市更新协会副会长、路劲地产集团深圳公司总经理许惠君

深圳市城市更新协会副会长、大悦城控股华南大区公司城市更新部总监刘宝成

深圳市城市更新协会副会长、深圳市碧桂园房地产投资有限公司执行总裁祝化冰

深圳市城市更新协会副会长、深圳市海岸房地产开发集团有限公司拓展中心总经理刘丽萍

深圳市城市更新协会副会长,恒大地产集团(深圳)有限公司副总经理俞立新

协会副会长,深圳市兰江房地产开发集团有限公司常务副总裁刘赤阳

深圳市城市更新协会副会长、深圳市龙岗天安数码新城有限公司常务副总经理、深圳南湾天安数码城有限公司董事总经理邹卫红

深圳市城市更新协会监事/党支部副书记、深圳市君合智成城市发展公司董事长赵磊

深圳市城市更新协会秘书长,深圳中瑞地产开发有限公司董事长周旭

及城市更新协会各专委会专家。

今天下午的大会安排了三项议程,首先,广东省“三旧”改造协会深圳办事处揭牌仪式;第二项议程是《土地管理法》(修整案)修订,新《土地管理法》(修整案)的培训与讲解;第三项广东省旧改新政策的培训,广东省人民政府关于深化改造三旧深化改造的意见,广东省深入推进《三年行动方案》文件的解读与培训。

首先,让我们用热烈的掌声欢迎深圳市城市更新开发企业协会李晓平会长为本次大会致辞。

[李晓平]:尊敬的各位领导、各位来宾,大家下午好!金秋九月,今天来自广东省深圳、珠海、茂名、江门、北京政府体系的单位、规划机构、高校、行业的人士聚集在这里,共同参加广东省“三旧”改造政策培训会,即省“三旧”改造协会深圳办事处成立仪式。恰逢深圳获批建设中国特色社会主义先行示范区示范区,在此,我代表广东省“三旧”改造协会深圳办事处筹备组、深圳市城市更新协会对前来参加的各位领导、各位嘉宾、各企事业代表表示热烈的欢迎和衷心的感谢。

今年是广东省“三旧”改造的十个年头,也是广东省城市更新的十个年头,近日国家新版《土地管理法》(修整案)修订,围绕土地征收、宅基地改革、集体经营性土地三个方面,对于一些房地产热点城市有望缓解相对紧张的局面,为更好推进广东省“三旧”改造工作,广东省先后出台了《广东省人民政府加快改革加快推动“三旧”改造指导的促进意见》,和广东省深入推进“三旧”改造的行动方案,“三旧”方案行动高,规划调整难,土地征收难等重点难点问题,坚持问题导向和思维,全面推进土地供给侧结构性改革,优化“三旧”改造市场平台化机制,加快推动“三旧”改造取得突破性进展。

《三年行动方案》针对意见进行落实、细化和安排,本次的政策法规解读培训,特邀相关专家针对于土地方案、《三年行动方案》进行政策宣讲,更好帮助会员单位理解新政,助推广东省“三旧”改造取得突破性进展。借此良机,深圳办事处将挂牌。深圳办事处将在广东省“三旧”改造的监督协会下,提供多元化服务,推动发展,践行社会责任发挥更大的作用。在此,希望各位领导、各位嘉宾、各位代表(会员代表)一如既往关心和支持我们的工作,欢迎更多企业共同参与行业的建设,共同发展,共创未来,最后预祝本次大会圆满成功,谢谢。

[主持人]:谢谢李晓平会长的致辞,我们广东省“三旧”改造协会以及即将成立的深圳办事处一定不辜负李会长的期望,按照李会长指明的方向策马扬鞭。下面进行揭牌仪式,深圳市城市更新开发协会是全国第一家城市更新行业协会,在深圳从事城市更新的房地产企业自愿发起设立,今年4月份,深圳市城市更新开发企业向省“三旧”改造协会提出申请,请求成立广东省“三旧”改造协会深圳办事处,为更好服务会员单位进一步提升服务效率,经协会主管部门同意:协会表决成立,成立广东省“三旧”改造协会深圳办事处,现在有请揭牌嘉宾。

热烈鼓掌深圳办事处成立,请嘉宾合影!广东“三旧”改造协会深圳办事处揭牌仪式到此结束,下面进行大会的第二项议程。

《土地管理法》(修整案)在8月26号经全国人大第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过修正案草案,《土地管理法》的修订正式落地,《土地管理法》是房地产的基本法,本次修订创新力度大,毫无疑问将会对房地产市场带来深远的影响。对于我们的“三旧”改造事业将意义非凡。《土地管理法》(修整案)哪些内容将会产生哪些重大的影响?我们将如何应对?我想,这是在座的各位非常关心的问题。今天我们非常荣幸邀请到了中共中央党校政法部教授刘锐教授为我们解惑示意,有请刘教授!

刘教授是中共中央党校,国家行政学院政法部教授,博士生导师,原海南省五指山市副市长,中国机动车强制保险研究等八部著作,发表学术论文70多篇,下面请刘教授演讲。

[刘锐]:各位领导,大家下午好!很高兴来到改革开放的前沿-深圳,对于《土地管理法》(修整案)进行解读,30多年前,1987年,我们的国有土地使用权的流转第一锤敲在深圳,10多年,城市用地的流转从广东省开始,当时广东省的规章在全国产生了巨大的影响。十年前,我们的“三旧”改造我也知道,我有幸参与了佛山市“三旧”各级的研究工作,这么多年了,我参与管理法的修订多一些,包括全国人大常委会在最后一次稿件上会之前的评估,我也参与了。今天围绕重点内容,利用一个半小时的时间介绍一些重点的内容。

首先,《土地管理法》的修整,政府高度关注,有一些学者关注比较高。有一些学者发表了强烈的观点,包括钟宣雨(音)教授在全国人大上会之前发表了紧急致电常委会,学者的想法和期待可以理解,但是土地制度太复杂了,包括经常搞研究的人也很难说把土地制度搞清楚。中国东西南北中差距很大,制度和实践差别很大,要想把土地制度真正了解清楚,既要对应改革又要稳妥对应不是简单的事情。很多学者非常期待是因为真的不了解或者不太了解中国实践面临的复杂局面和复杂情况。如果征收制度完全按照我们的标准,那我们政方政府的财政收入渠道怎么支撑得了?如果没有集体的考虑是很危险的,中央对于土地制度的修改要推进改革,但是总体原则是稳妥,不能出乱子。如果说改不好,农民安身立命的根据地能不能保得住就很难讲了。很多人说,农民有自己的判断,他也知道哪些该怎么弄。很难讲,我也经常回老家,我有好多同学在外地工作,我们的征收制度下来以后,有一些农民征收获得的补偿短时间内挥霍了,不但没有增值,反而是吸毒等等,所以中央对于土地制度的改革保持谨慎的态度是符合我的见解的。

我想从三方面汇报:

第一,为什么改?如果没有原因,改革就跟不上。《土地管理法》修改专家会议,有一位学者说认为中国的土地制度非常好,没有必要改?如果没有问题,那我们改革就不存在,所以土地制度肯定有问题。

第二,到底改什么?亮点在哪里?法规的改革过程非常大,改革之后,有些人认为作用很大,也有人认为作用不够,各种观点是存在的,我们好好把制度亮点挖掘出来,把政策用足用活。今天很高兴来到深圳,我也感觉到一个合理改革的城市之所以那么大的速度,与我们领导干部追求的期待有很大的关系。深圳举办这么大的活动足以表明我们对法律的期待。

第三,未来怎么看?对于法律的修改怎么样客观理性看,不要说得太多,理性客观看待它,冷静观察它,实事求是做一些改做的事情。

第一,问题在哪里?这张图是土地制度的基本框架,在座各位对于土地制度很了解,我经常在党校行政学院讲课,讲课讲这个问题那个问题,领导说,问题我都知道,关键怎么办。在座今天的领导,可能土地制度的问题我比你清楚,问题是怎么办?土地结构包括国有,国有包括农用地和建设用地,集体所有也有农用地和建设用地。我们的《土地管理法》43条规定,所有的建设除了农民的宅基地,除了乡镇企业以外的建设必须使用国有土地。国有土地必须是征收,《土地管理法》43条所有建设都要搞征收,也就是说我们土地的流向本身是从集体流向国有,国有越来越大,集体只能越来越少。这样一个制度的核心是,国家土地所有权,农民制度所有权权利不平等,权利不平等就有风险。

1988年《宪法》修改,当时的基本精神就是建设用地不管是国有或者集体所有,使用权要流转。使用权管理条例出台之后,之所以没有出来,广东省2005年出台直接应动的流转办法引起了巨大的轰动,这就是原因。从大的制度来讲,这是一个非常明显的,另外,我们的宅基地就是非常特殊的制度,如果说中国土地制度,那么中国的宅基地制度最为特殊,无偿分配、无期限限制、面积控制、不能流转的制度,这个制度在计划经济年代没有什么问题,但是市场经济年代,无偿特征非常明显。无偿的特征,很多人想尽办法多占地,无期限保有,意味着人走了宅基地还在。有时候宅基地制度造成大量的土地浪费,不能流转特征,让农民名义上的权利运行不了,权利运行不了叫权利。但是宅基地提供给农民基本保障的功能,怎么协商好宅基地的居住保障和财产之间的关系呢?这是一个难题。

我们的土地制度,一方面中国的土地很有限,根据保护法能不能保得住很难说,国家一直强调严守死守,实际上我们的扩张制度太大了不过好消息,农民承包地的确权,结果发现我们的根据地面积比之前大。因为承包面积要缴税,所以好多农民的土地面积缩小了,现在种地有补偿,增值税出来之后,这是一个好消息,存在着一个空间。不管怎么样我们的土地制度是浪费,我们的土地权利实现等等存在太多的东西。我们实践调研,我们一户多宅非常普遍,尤其是发达地方,尤其是城市竞标,一户三宅好多。我到四川成都,有人宅基地达到2000平米,如果说这个东西解决不了,直接进行入市就造成了极大的不公平。200平与2000平不一样,如果可以流现2000平什么概念?问题非常多,怎么解决呢?改革。

土地制度改革进行了好多年了,不管是新一轮的改革或是以前的改革,新一轮的《土地管理法》(修整案),宅基地改革思路来自于承包第三方机制,第三方机制是提出比较早的,“十八大”就提出了。经过多年的探索和研究,2018年最后在《农民土地承包法》规定下来,我们的民法典规定:承包权要在民法典找到位置。所以承包制度大的框架定下来了,这是我们承包地的改革。中央对于承包地改革的调转目标落实所有权,稳定承包权,放活经营权。这与我们后面讲的宅基地是一样的。

第二,征收制度改革。中国的征收制度支撑了中国经济的高速发展,如果说没有中国征收制度这么宽松这么容易征收的制度,中国的高速发展是不可能的。当然,这样一个征收制度也造成了很多的问题,就是我们农民的权利得不到保障。大的方面讲,公共利益标准基本上形同虚设,宪法立的标准形同虚设,没有说严格依照公共利益,有些是,有些不是,无论是不是都要搞征收。

二是我们的征地补偿总体标准低,不法个别的补偿太高。核心是总体补偿低+补偿不公平造成了太多的问题,补偿不公表现在不同的征收项目,比如说土地、铁路、一般建设标准就那样。补偿不公造成的问题在我看来不亚于补偿标准低的问题,北京的征收城市房屋拆迁,很多人不愿意拆不是补偿标准低,就是担心别人更多。我想这是补偿的大问题。

另外一个补偿大问题是补偿对象本身不够明确和科学。我们农村的土地征收补偿对于农房的补偿基本上没有空出来,按照年产值补偿造成了很多的问题。再一个在征收的程序上,我们老百姓话语权太少,如果对于征收本身有不同的看法,诉讼渠道基本上不畅了。2015年《行政法》修改,赋予了我们对于征收诉讼的权利,这个权利在实际当中没有得到落实。征收制度改革是在压力之下改革的,怎么改呢?要提高补偿标准。多少年来,这个地方探索发现了一个好办法,让征收补偿标准提高,征收补偿标准相对的办法就是在虚片之下相对运营。

2015年全国人大授权33个区县搞土地制度改革,当时33个区县至少有30个区搞土地征收改革,大家对于土地征收制度改革的积极性不高,因为征收制度保持不懂主要是要缩小范围,提高标准等等,这对于地方政府来讲是压力,所以地方政府改革的积极性没有那么高。我们积极入市与宅基地改革来将差别是比较大的。

积极经营性建设用地入市,这项改革大家的积极性比较高,从深圳敲响第一锤,积极入市,到全国各地集体经营性建设用地入市改革取得了比较大的成就,目标就是同等入市,同权同价。三是宅基地改革。三个改革当中最重要最复杂就是宅基地,因为征收制度改革最重要目标是缩小范围,没有说只有公共利益财政收,这是做不到的。所以我们只能用别的办法限缩征收范围,怎么办呢?第一个,集体经营性建设用地入市,集体经营性建设用地从全国来讲广东或者发达国家比较多,在很多国家集体经营性建设用地比较大,相应企业比较少的地方,集体经营性建设用地比较少。如果有的地方集体经营性建设用地的情况下效果不突出,怎么办?就是宅基地,宅基地的数量非常大,如果把此数量盘活,我们的企业发展是非常有利的。

我在县的时候,他说坦率来讲,农村的乡村整形在宅基地,只要把宅基地盘活了,乡村就有活力就有钱。宅基地的数量大,集体经营性建设用地速度要持续性变低。各区县来讲,有些地方的宅基地推得比较快,大理、四川、浙江德庆、江西在宅基地推得比较快,那么宅基地改革总的来说思路是在借鉴三权分制的基础上进行三权分制(所有权、使用权、经营权),宅基地三权分制与承包制不一样,承包制对于经营权叫放活经营权,宅基地叫“适度放活宅基地使用权”,为什么呢?不敢放活?怕老百姓进城住不下回到农村去,无论如何要给农民留下最后的落脚点。承包制不一样,承包制没有人竞争,宅基地是一样的,所以叫做适度放活。

宅基地改革面临的情况太复杂了,确权。承包面临的问题,确权面临的权利,一户两宅三宅怎么解决?违规的认还是不认,怎么认?这些支柱性成果不解决,流转的成果越快,造成的问题越复杂越难解决。宅基地改革的第一个制度性问题确权,历史性问题怎么解决,这是非常突出的。我曾经见过一个人有十多本证,存在国家土地所有权,也存在集体土地所有权,怎么解决呢?另外,宅基地出口的问题,三权分制并不能解决所有的问题,我们上学之后,老家的宅子能不能保有,这些问题都是比较突出的问题。怎么解决?总体来讲,各个地方对于宅基地的试点通过比较大,各个地方的做法差别也比较大。

二、改了什么

亮点就是第一个亮,我们深圳敲响的第一个亮点,深圳敲响了国家土地使用权的口子,今年是打开了集体经营性建设用地入市的口子。这是非常大的亮点。集体经营性建设用地入市通过《土地管理法》在法律上得到认定,彻底废除了《土地管理法》原来第43条,不是说所有建设用国有土地,要么是存量土地,要么是征收变现土地,这个问题不。集体经营性建设用地入市口子打开对于集体土地来讲是非常大的制度,入市的口子从法律层面打开不容易,十机上广东从十几年前就打开了,这是地方对于中央立法变现。深圳对于国家的贡献不光在经济方面,人才方面,很多制度来自地方的探索,尤其像深圳这样的地方,不要小看深圳这些地方对于国家的制度建设贡献,一个国家稳定、发展、改革也好,制度最关键,这就是今天为什么特别强调改革的力量。

怎么打开呢?第一个,删除原第43条,破除法律障碍。

第二个,规定入市基本条件。一是一定是集体经营入市,原来的商业、工业,如果说非经营性不能入市,这与广东的规定不一样。广东的规定是讲的集体建设用地,这里讲“集体经营性建设用地”。二是一定要符合规划,入市的第一个条件是符合规划,现在讲的是土地运营城乡规划,未来讲的国土空间规划,一定要符合规范,一定要登记,不登记不能流转,越流转麻烦越大。三是民主城市。我们的集体经营性建设用地不管是出让或者出租,一定要经营经过集体经济组织成员2/3以上。我们广东2005年的规定非常标准,这个制度的修改对于广东来讲早就知道了,学习上没有那么困难。

改进土地征收制度。集体经营性建设用地早就改革了,好多地方早就做得差不多了,没有什么争论,这是非常自然的。但是征收制度不是这样的,中央的调研是缩小征收范围,规范程序建立多元的补偿。缩到什么程度呢?度怎么把握,学者总认死理,既然征收那是对于经营所有权的限制和伤害,限制在经营范围之内。我们宪法是有规定的,也就意味着非公立的过程征收,但是中国的现实在那儿放着,好多地方靠着财政。一时候所有的征收来源于限制利益,一方面实现不了,国家怎么去保障,怎么去运行?从《土地管理法》修改来讲,征收制度引起了很大的争论。公共利益怎么来讲?很多学者想把公共利益写清楚,到底是不是公共利益?当时草案规定的时候,有学者明确例举什么什么目的,凡是这样是可以,这样就不行,这叫证件清单。

学者发现怎么写都写不清楚。于是有人说从反面规定“哪些不是公共利益”,有人说也写不清楚,正面规定反面列举,有人发现还是做不到,于是没有规定。没有规定总不是办法,必须限定,《土地管理法》重要的突破口怎么规定“公共用地”,于是规定了《房屋补偿条例》关于公共用地的补偿办法,唯一不一样的地方就是今天修整案讲到的第五项,怎么规定的,在土地利用总体规划的城镇建设用地范围内,经过省政府批准,由县级政府实施可以搞成片开发,早期的规定不是这样的,早期规定说之要复合土地利用总体规划,在城市建设之内就可以城镇开发。好多学者看到“成片开发”,30来亩、50来亩都是成片,这个概念不清楚,城镇建设规定有什么意义?公共目标、公共事业没有什么深度的,核心是在“成片开发”。几经改动,有人说是否能够删除,最后还是保留下来了。

征收制度改革一方面考虑政府城镇建设用地平稳过渡,另一方面兼顾老百姓的利益保护。土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围之内,条件:省级人民政府批准,县级人民政府组织实施,成片开发。“省级人民政府批准”这个条件是后来加上去了,以前没有,最后还加了一条,由国土自然资源部制定成片开发的标准,这个标准很快会出来。成片开发无可避免要涉及到建设用地和商业用地,怎么样平衡各种利益是一个最大的条件。在征收方面,公共利益是这样一个改动。

补偿征收公共利益是一方面,核心是在补偿,补偿越高信誉越低,过去低,这次改革尽可能提高标准,废除过去按照年产值的做法多少年,现在规定区片综合定价。在很多地方实行好多年了,不是新鲜事物,当然有些地方是新鲜事物。总体来讲比过去的年产值更加公平,区片之下考虑的因素比较多,包括区位,包括全域图,包括年产值,包括经济发展等等很多因素做出来的,这次对于低价的调整作出了强行的规定。每三年至少要修改或者调整一次。因为低价上涨时必然是这样的,这是补偿标准的变化。

这次在补偿对象方面,把农民的住宅明确列举出来。其实旧的法律也不是说农民在种植之后进行补偿,只是说地上建筑,地上建筑包括哪些没有明确出来。这次把农民的住宅单独列举出来,“农民住宅等”突出农民住宅补偿部分的特殊要求。而且,这次有一个强制性规定,先补偿后搬迁的概念,而且要保障农民的居住条件有所改善,看似是软的,实际是硬的,农民不服就那这个来说。“将农民纳入相关的社保体系”法律措词每个背后都是背后,“把农民纳入相应的养老社保体系”什么叫做“相应的”,每年说一定是城镇的,有一些是农村的,有一些是城镇的。

征收的城市方面,将批后公告改为批前公告,过去是审批之后公告,这次是先公告。现在规定:征收首先要进行相应的土地状况调查和社会风险评估,先调查最后搞社会风险评估,之后再进行公告,公告征收的范围,公告征收的目的,公告补偿的标准,公告安置方案和社保的方案等等。公告征求集体经营性组织成员和委员会等等的建设。如果说大多数人对此补偿方案不认同,法律表达是,如果说大多数人认为不符合法律法规的规定,那怎么办?要进行听证,要对方案进行修改。大多数人修定协议之后才能进行报批做出举例。

当然,我在想这个流程是否好操作?如果说有一些人就是不签,大多数人就是不签怎么启动报批程序,这都是要根据实践检验。过去是强制性的,现在这种协商非常好,中国的事情要商量着办,但是协商是否能通。现在有一些农民要价高,有一些农民根本不协商怎么办?这是后面的事情。先立补偿方案,后进行征收,先补偿后征收,当然补偿方案相对来说好写,因为综合立项方案是确定的,关键是老百姓是否认可。

下面关于宅基地改革。宅基地非常复杂,如果说这次专家学者社会各界对于《土地管理法》的修改觉得不满意,还没有达到期望值,我觉得最大的难点在宅基地。很多人认为宅基地的技术没有到位,在《土地管理法》最终上会讨论之前,三审之前,我发了一篇文章关于修改的建议,我讲到了在宅基地法案讲了很多的理由,包括我向全国人大委员会法制工作委员会写过关于宅基地三权入法的规定,把我的想法都写了,最后三权分制还是没有入法。

陆部长代表国务院向全国人大常委会汇报的时候讲到,为什么三权分制没有入法。因为三权分制的试点比较晚,农民承包的三权分制试点从2013年开始就陆续开始了,相对比较成熟,而宅基地三权分制最高是2018年6月由中央提出来的,从2018年6月提出来,真正的试点非常少。好多地方包括浙江义乌、大理等等都说我们是三权分制,但是差别太大了,在我看来。如果说做得和中央政策比较接近的改革试点德清,德清在中国三权分制改革制度之后进行了一系列的制度设计,那些制度是确确实实比较符合中央的制度要求的,有一些地方发了“宅基地资格权买断”,那不是中央的基本要求,重音的基本要求是农民的宅基地保障下来。当然浙江义乌等等太发达了,完全可以进行经营权的。

宅基地三权分制按照部长讲,第一,试点局面太窄了;第二,取得的经验还不够,学者风气比较大,尤其是什么叫做“资格权”,宅基地三权分制中的第三个选择,宅基地的使用权怎么来界定等等,中央认为条件不太成熟,要继续改革试点。其实认真想想也是一个办法,为什么呢?如果说还没有进行共事贸然前进,法律是不允许的,跟政策一样。《土地管理法》三权分制如果说已经入法了,明年马上启动修改,太不严肃了。所以说学者期望与我们立法者实际的判断之间是有差异的,这是很正常的。但是三权分制没有入法让某些人比较失望,包括我也希望它能入法,但是在别的方面也做出了一些规定。比如说过去的一户一宅,现在变成了一户一宅与户有所居并从,过去规定一定要保障农民的居住权“一户一宅”。老家还在的人都有一个院子,那叫宅,如果住在某单元多少号就不叫“宅”,那是房子。后来发现“一户一宅”保障部了,土地建设紧张,怎么保障“一户一宅”?

在2018年,国家行政学院举办了土地制度改革的省部长班,包括各个厅(国土厅、农业厅)的厅长交流,好多人讲有些地方10多年前就不分宅基地了。有些是因为建设指标原因不分,些因为是土地部分,法律要写一定要保障“一户一宅”怎么做得到,这次的修改原则是“一户一宅”,如果说土地面积少实在保障部了的。县级政府征求农民医院想办法满足户有所居的基本保障就行了。

在发达地方好多地方都有户有所居,土地改革实现的愿望好多地方都是户有所居,让农民住进公寓。广东省2005年的三级改造政策最早讲到农民住农民公寓。发达地方对于我们国家的引领力要全面铺开,其中制度方面是非常重要的一方面。进城落户的居民自愿的情况下可以隐藏宅基地,法律和政策看你怎么解毒,从政策自愿有偿宅基地,反正你让它退地只能是有偿自愿,为什么呢?有些地方允许农民落户以后强制退出宅基地,只有自愿有偿才可以退。包括前面讲的公共利益改革,现在公共利益学者不满意,觉得成片开发的权利很大。所以说法律限定由省级人民政府批准加上国土自然资源部的标准,能够很好评定各分的关系。

只有这样的标准,对于有些地方来讲实际上已经限制了很大的权利,为什么呢?因为他讲的成片开发一定是土地利用总体规划所确定的城市建设范围之内,言下之意,除非说《土地管理法》确定的城镇范围内就不能争,除非严格符合国防、外交公共利益,实际上对我们一方面是限权,另一方面是确权,征收缩小公共利益范围是有很大的限制的。过去指到那儿打到哪儿规划到哪儿争到哪儿,今天不是这样的,今天几个公共利益项目,国防外交、公益设施、公共设施等等,另外一个是权利也是界限:《土地管理法》确定的城镇建设范围有可能成片开发,之外的就不存在成片开发,这相对于过去也是一个了不起的进步。所以说亮点要怎么看呢?

与土地法制发达国家相比,我们的征收制度还是有不符合的,但是纵向相比的进步也是很大的。宅基地也是如此,我们一定要想到,一方面是给我们这样的定义,允许农民进城落户以后资源有偿退出宅基地,另一方面告诉政策,只有农民资源有偿才能退出宅基地,不能强制,不能强制,有些地方进城落户强制是进行的。好多地方两房两块,宅基地卖房,北京的宅基地城退进行了好多年,城退卖房的过程中不乏这些现象,已经在城市工作的人在老家还有宅子就是改革的对象。这是一个大的改变,另一方面,审批全县下发。过去宅基地的审批是县级政府审批,现在改革之后除了农用地转用的,一般宅基地由县级政府审批。

其他亮点。“多规合一”,咱们国家的改革确实太快了,研究人员的节奏跟不上,一方面在修改《土地管理法》,《土地管理法》规定土地利用总体规划应当怎么编制,另一方面中央“多规合一”的文件明确提出了时间表,2020年以前县级政府要基本完成规划编制,我想广东省政府做得很快。前段时间广东省的领导打电话说,我们这边已经开始做了,大部分地方开始做了。在《土地管理法》修订过程中有一个很大的办法,怎么协调土地利用规划、城乡规划和国土空间规划关系呢?这是很难协调的。国土空间规划不写,马上到来了,如果写了,在《土地管理法》写国土空间规划是门不当户不对,《土地管理法》还是要规定土地利用总体规划,为什么呢?土地利用总体规划退出舞台还需要时间,国土空间规划体系包括国土空间总体规划、详细规划和专项规划三大类,三大类都到位没有三五年很困难,最先道位一定是国土空间总体规划,后面的详细规划和专项规划会稳一点。现在的《土地管理法》土地利用中规定肯定要规定,怎么衔接呢?按照中央精神。

首先,规定土地利用总编制尽可能照顾国土空间规划的总内容,如果说已经编制了国土空间规划不再编制土地利用规划。国土空间的规划明显提速。十三届全国人大常委会的立法规划把国土空间规划法仅仅作为三类法研究情况,仅仅讨论这样一个项目,这个法很快就结束了。这个法本来应当在国土空间开发保护之后,现在看来明显快于《土地管理法》。最近中央党校一个领导班专门讨论国土空间规划的,怎么进行国土空间规划这方面需要加快。我想也需要加快,不加快,别的事情能做好吗?

第一方面,怎么衔接?一旦完成了国土空间规划,另外的两个规划就不在一起了。这是它们之间的关系。

另一方面,用地保护。用地保护有一个大的变化,把“基本农田”变成“永久基本农田”。什么叫做“永久”呢?按照一般科学来将,没有“永久”的东西,永久的东西一定不能变吗?国家的大型项目不能动吗?那永久怎么保护?永久发出了强烈的态度和信号,意味着农田的保护要更加加强。在制度方面把“永久基本农田”和“农用用地”分开。

第一,坚持原来的永久基本农田总面积占到一个省分面积的80%以上的标准,只不过有一个大的变化:旧的《土地管理法》规定,基本农田应当占到80%以上,新的协定案规定,一般应当占到80%以上。大家想一下为什么加“一般”呢?因为存在二般。佛山当年建设用地显示达到30%多,估计广东各个地方都差不多,广东这样发达的地方,包括浙江也是这样,加一个“一般应当占到80%以上”,具体的指标由国务院确定。你要一概抢到80%是做不到的。

第二,永久基本农田落实到地块。哪一块地块要立桩子,这是永久基本农田不能动。比如说国务院以后征收土地,基本农田由国务院规定。征收土地方面有很大的变化,过去省上的重大工程要经过国务院审批,现在国务院只留下基本农田,这才是国务院的权利。另外,法律规定农民建住宅不能用基本农田的。过去农民可能也不知道,以后公告出来会知道的。但是,我们的耕地质量保护任务非常艰巨。过去好多地方在划基本农田之后,大家都知道,为了开发方便,把那些比较好的良田划定到一般的农用地,把那些山坡地质量不好的划为基本农田。好多农民不知道,那么差的是基本农田,反而好的可以用,这是基本农田法律里面多次提到的质量,不光是红线的,数量不能减少,一定要报质量。不能说以一亩来算,有可能一亩抵别人的十亩。质量方面,突出强调质量,多次增加了质量。这是一个大的变化。

第三,中央和地方土地审批权限的调整。土地审批权的修改是重要的呼声,土地审批过去的时间太长,好多大的项目都要到国务院去。链条越长期限越长完全不能满足地方的需要,所以说这次按照“放管服”的改革精神,这做了一个大的改变。原则上,国务院只保留了基本农田这一块,剩下来的大多数要授权审批,审批的时间缩小很多。

第四,土地督察制度正式入法。国务院通过了土地督察条例,督察制度正是以法律的形式确立下来,但是法律是行政法规,今天《土地管理法》将土地督察制度在法律方面进行规定,更显得土地督察的重要性。土地督察的范围,过去的督察主要讲省自治区和直辖市的形式,这次将的省自治区直辖市国务院所认定的城市。

三、对于《土地管理法》的修改怎么看

不同的声音存在很正常。我从事法学教学研究工作也有20多年了,到目前为止,我印象中只有一部法律通过以后,学者认为改得非常好的并且超过想象的,2004年还是2005年《公司法》修改,《公司法》修改之后,有一位学者怎么讲呢?这部法律修改得比我们学者想象得还好。从此之后我再没有听说过哪一部法律修改得比学者想象得好。《土地管理法》修改要达到学者的预期是不可能的,学者影响大,土地制度是具有中国特色的制度,好多国家找不到宅基地制度。这样的制度按照适当的要求怎么能够达到呢?我们的法制建设一定要坚持中国特色道路,道路当中的一条是坚持中国基本制度,包括基本经济制度,经济制度当中有一个公有制。为什么要搞三权分制,三权分制是先把公有制保住,农民基本保障保住再搞放活和基本放活。放活的办法很多,但是三权分制的办法是兼顾了各种机制放活的稳妥办法。

这样法律制度的修改有一些不同的声音很正常。我的看法:理性、客观、进步不小,尤其是集体经营性建设用地入市方面突破民限。在协调各种法律规定方面,保障农民利益方面也有很大的改变,但是,我们需要进步的地方还不少,尚需努力。另一方面的征收制度,征收制度改革之后还有不少进步的空间,因为征收制度和税收一样的,或者说与税收稍微重要的,与老百姓财产权影响比较大的,税收是无偿更多,征收是有权比较多,这对于财产制的伤害比较大。法律必须严格规范,规范不好对于我们的影响很大,规范征收制度应当从以下几个方面:

第一,公立利益标准。我认证研究各国征收制度公共利益的部分,公共利益是很难说清楚的概念,保障国家法律,有一些明确规定哪些是“公共利益”,日本列了49种公共利益,韩国列了60种公共利益,说不清楚概念。不同的时代不同的发展阶段公共利益认定就是哪种,越是法家的国家和地区,公共利益认定更严,发展中国家为了发展的,公共利益认定相对宽松一些,我们国家要从宽松逐渐走向严格的过程,不要期望一下子太严,这是不符合期望的,但是你不能放弃未来的梦想。不能说今天做不到,以后也做不到,这是不行的。第一步公共利益的界定,今天讲的“成片开发”在若干年之后还要概念。

第二,我们的补偿标准现在在逐步提高,逐步公平,但是与市场价比较起来有比较大的需求。以后在补偿方面需要有所提高,一是没钱,二是即使有钱,过去的标准与现在的标准有天壤之别,市场会干吗?做不到的,只能是稳步稳妥往前推进和提高,但是还是在补偿方面还是有不少的进步空间。

第三,征收程序方面。征收程序的修改尽可能让老百姓参与,首先是协商,老百姓不同意就听证再协商,再听证,这是很好的改变,行政强制手段很多。我这两天在想,这样的征收程序,如果老百姓多数不同意能不能进行下去,是否还有什么别的办法吗?二是如果老百姓经过这样的流程之后,个别老百姓不同意,补偿过来了,征收做得差不多了,能到法院去征收决定吗?过去是先征收公告决定之后再补偿,我到法院去告征收决定了,补偿不下来了。今天是先补偿再征收决定,大多数补偿完了,个别人去法院告,法院是否授理,如果败诉了怎么办?所以法律改革顾此失彼。

宅基地的三权分制,这次立法没有实现很遗憾的地方,全国人大常委会立法评估的时候,三审之前立法评估,很多人说了好听的话。我说,今天我想说不好听的话,通过了再说好听的话,在立法阶段我们听到一些不好的声音,宅基地改革从2000年前后已经进行十多年了,试点不少了,今天如果还不进入法律能说得过去吗?到底试多长时间合适呢?这是我当时的看法。所以我写文章在《土地管理法》修改最后审之前,我发表的文章,宅基地入法的条件已经成熟,我探索了好多年。但是学者的视角、判断能力、程度还是有片面性,所以最后立法没有入法还是可以接受,但是立法的时机很重要,今天不成熟,以后拖得太久成本太大,越是实践会给立法造成越大的困难。实践越不一样给我们立法造成的困难越大,今天我们的立法面临这样的问题。宅基地三权分制的问题是一个大问题。

责任配置。《土地管理法》的修改有一个遗憾的地方,责任配置太清,过去的责任条款基本没有动,改了农业农村部门和自然资源部门,过去是责任部门。在农业农村部方面就那么个别几条,我说一个很大的问题,我们在责任方面没有明确指路,比如说罚款可以罚多少。相关的行政处分也规定不够,包括有些方面没有责任,比如说土地调查,土地调查要求土地所有权由增值出去,问题是我不提供怎么办。我有什么责任呢?前两年我在国家统计局讲了这件事情,统计要求及时、明确、有效,没有土地现代化就没有国家的现代化。《土地管理法》关于土地责任的规定就是解决这样问题的,我们的老百姓,如果统计部门到家里来统计财产状况,如果不告诉现实的情况怎么办,《土地法》简单的一句话“批评教育”,好多国家关于统计要负刑事责任。国家这两年立法出现了行政配置,出现了大量的环境法、保障法、食品安全法。我最近和行政部的领导交流比较多,我们的环保执法为什么这么大?因为我们的环保领导背负的责任太重了,环保领导不作为什么责任,作为什么责任,轻易能小区,党政责任列举了25种情况。法制核心规范什么权利,责任配置不到位规定的权利比较大。一方面要规范执法人员,另一方面要给执法人员赋权,我们的执法为什么不好?因为没有给执法人员赋选,有些领导想执法,但是手段没有。责任配置方面有很大的空间。

怎么干呢?立法立规者怎么干,《土地管理法实施条例》(修整案)给立法者有很多的政策,包括修订的规定,哪些需要修改土地实施管理条例,《基本农田保护条例》,立法《集体经营性建设用地出让转让管理条例》,但是怎么运作还需要相关的支撑。新增建设用地土地有偿使用税的管理办法,中央30%支持地方,地方是专款专用经济保护。怎么用呢?新的办法等待财政部的制定。土地征收成片开发的标准,成片开发公共用地是比较重要的,法律规定由自然资源部制定标准,另外是征收补偿的标准,征收补偿的标准包括省政府制定的相应正向服务,包括民房等等很多方面,还有养老保险、社会保障的办法等等。法律的规定实施面临着很多规范规定,我们不能按照法律规章规范性文件来运行,这是不行的,所以认真探讨一下现行的大量规定,在新的《土地管理法》框架之下是否合理,是否符合土地管理方向的。

执法者怎么干?明确职责、严格落实,不越位不缺位。过去土地管理就是土地管理,今天的土地管理部门包括自然资源部和农村部下属的机构,这两个机构的权责怎么划分,土地法修改的时候对于农业农村部明确了一些职责,提出一些最明显的:农民违章建设住宅,这个查处在农业农村部和农业农村主管部,过去都在国土部。违章农用用地搞建坟挖沙,按照规定是由自然资源部门和农村部共同的事项,可能只有职责划分来明确。作为领导来讲一定要明确职责,改做就做。

企业家怎么干?企业家最关心当下的情况和未来的走势。我想民意方向最重要,方向在哪里?基于事实的土地管理法修改是方向,关键是没有明确的三权分制是最重要的,三权分制总体来说德清试点的那些文件是比较符合中央政策的(个人认为)。防风险,房地产市场风险很大,新的法律制度的出台,政策的实施,有一些法律政策的调整对于我们来讲是机遇,也是挑战,弄不好就是风险。   

[主持人]:非常感谢刘教授。全面精准独到,《土地管理法》可以由八个字来总结:限制基地土地的征收,放开基地经营性建设用地的流转,这个核心对于优化土地市场供给结构,构建城乡统一的土地市场意义深远。三个问题一直是党中央国务院重点关注的领域,每年的中央文件都是三农的专题文件,去年的中央1号文标准是《关于实施乡村振兴战略意见》,乡村振兴增加土地投入是关键,用好土地是基础,土地规定,限制征收放开流转的核心内容实际上为乡村振兴夯实了土地基础,《土地管理法》的规定吹响了冲锋号,向农村进军,向集体经营性建设用地进军。

为了帮助大家全面准确学习土地政策法规,政策与法律委员会编辑了自然资源利用的土地法规汇编,有200多万字,内容非常全面,欢迎大家登陆协会的网站,登陆协会的数字库查询使用这些文件。新的《土地管理法》对于“三旧”改造也是重大的利好,放开集体经营性建设用地政策之后,城乡统一的土地市场逐步建立,使得农村经营的价值更加凸显。对于“三旧”改造的旧村是是重大的利好,有利于农村以资利基是重大的改造。

说到“三旧”改造是大家关注的热点问题,从2009年至今,广东省的“三旧”改造历经十年的风风雨雨取得了重大的成就,很多政策工厂转型升级,很多老旧小区就旧貌换新颜,人民的生活政策环境得到了极大的改善,在当今政策下沉压力增大的情况下,“三旧”改造正成为亮丽的界限。为了进一步完善体制机制加快推进高质量发展政策改变在这个月4号省政府发布了关于深化改变加快推进“三旧”改造协会的意见,省自然资源厅发布了广东省加快改造“三旧”改造的自然方案,两个方案创新力度大,亮点分成,指导下一步“三旧”改造的纲领性文件。这些文件和政策有哪些突破和内容?如何托底实施,怎么看待解读这些文件,如何去贯彻落实,这是一些问题。为了帮助大家使用新政策,邀请田光明院长为我们解读《指导意见》和《三年行动方案》。

田光明,中国土地学会土地经济峰会委员,曾经在原广东省国土资源厅土地储备局工作七年,从事土地改造相关研究和改造工作,曾发表学术论文20多篇,参与学术专著4部,把下面的时间交给田博士。

[田光明]:感谢主持人的介绍,我是田光明。刚才听了刘教授的讲话感触非常深,从2008年开始一直研究土地制度改革的事情,包括近一些年也在研究土地制度改革。整个土地制度改革现在站在整个改革开放40年的节点在看《土地管理法》的修法,针对的问题就是不平衡不充分中的城乡问题,现在修法的重点也放在进一步提升,包括规定的进一步缩小土地入市的问题是非常重要的亮点,对于广东省来讲是九几年干的事,现在怎么规范认可特别产权的价值和体系的谋划。

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