转自：鼎鸿微看点

前言：本文为深圳鼎鸿发展顾问有限公司&“鼎鸿微看点”公众号举办的《“强区放权”后，如何玩转城市更新？》主题沙龙上引导嘉宾的主题发言整理而成。

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回眸2017

1、晒晒2017年的深圳城市更新成绩单

截至2017年底，全市已批城市更新计划项目数量644项，涉及拆除用地规模5015公顷；全市已批城市更新规划项目402项，批准用地规模3132公顷；全市完成土地供应规模1627公顷。【数据来源：城市更新快报（2017年12月刊）】

注:此处数据为官方数据，与"鼎鸿微看点"公众号年度系列盘点文章有出入，以官方数据为准。

全市城市更新的三大板块——城中村，旧工业区，旧城区（含旧商业区和旧住宅区）资源储备丰厚。至2020年，全市城市更新潜力用地总规模308.8km2（含拆除重建、综合整治等多种更新方式）。

图：全市更新潜力用地

各区的城市更新计划与规划审批通过情况显示，原特区外计划项目数占六成，计划批准用地面积与规划批准用地面积占总量近八成，平均实施率超过30%。龙岗区与宝安区的表现分居全市一、二位。其中，龙岗区计划批准用地面积总量与规划批准用地面积总量均占据全市总量的近1/3，原特区范围内南山区列入城市更新计划项目数为较高。2017年全市已批计划项目规模普遍较小，平均5.0公顷左右。

2、回顾2017年发生的几件大事

（1）《深圳市城市总体规划（2017-2035）》编制

2017年，深圳第四版总规《深圳市城市总体规划（2017-2035）》（以下简称《总规》）开始编制，重在强化空间精细化管理，它将影响深圳未来十到二十年的城市区域定位、发展结构及整体产业发展方向等。其中与城市更新息息相关的内容就是《总规》中的“四线”（绿线、蓝线、紫线、黄线）管控。

“四线”中对城市更新影响较大的是“城市绿线”的管控。“城市绿线”是深圳城市发展的重要生命线，也是城市空间扩展的开发边界线。当前“绿线”方案未定，但未来开发项目中，“城市绿线”是不可逾越的一道红线。

（2）深圳市工业区块线划定及其管理办法陆续征求意见

当前《深圳市工业区块线划定及其管理办法》进入再次征询意见阶段。按照工业区块线方案到2020年，全市工业区块线总规模不少于280.3km2块，其中一级线259km2线，二级线21km2。

意见征询由市经信委主办，方案基本融合了市规土委《深圳市工业区块线划定方案（2017-2020）（送审稿）》中关于工业区块线的大部分管理要求，此外还可见部门特征和保障产业发展的目标非常明显。但由于产业主管部门对当前全市产业发展的基础情况（如主导产业、全市的企业经营状况等）了解不够充分，因此在此基础上提出的方案还比较粗，执行难度较大，目前反馈意见非常之多（较新的意见采纳中，虽然降低或删减部分标准，但是政府保障产业空间的决心丝毫未减。本次意见采纳的具体内容请查阅《史上最严政策妥协：研发办公自持不必达60%》）。由于市领导对产业的保护和控管高度支持，预计工业区块线的高压管控还会持续，因此，产业资本进入“工改工”项目需要审慎考量后续经营等问题。

（3）各区城市更新“十三五”规划编制与审批

2017年城市更新“十三五”规划的制定成为各区年度工作重点。截止目前，《龙岗区城市更新“十三五”规划》已经市政府同意并印发，《光明新区城市更新“十三五”规划》和《福田区城市更新“十三五”规划》已经市政府批准，其余各区均已上报市更新局，待审查通过后报市政府审批。

与过去的“十二五”规划不同之处在于，过去城市更新的五年规划主要制定宏观层面上的目标、策略及发展纲要，本次出现的重大调整可见于2016年《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》（以下简称《暂行措施》），即所有拟申报城市更新项目须在区城市更新“十三五”规划拆除重建范围内才可进行城市更新计划和规划后续的工作，意味着“十三五”规划成为了空间准入重要的门槛。“拆除重建空间范围”形成的空间准入门槛不仅深刻影响眼下的项目拓展，甚至到2025年还会限制项目申报。但其仍然存在中期调校空间，到2020年，依据各个区的进展情况或有所调整。

此外，“十三五”规划不仅划定了空间布局，还有任务布局——它不仅是全市对各区用地考核的一项内容，还是对配套设施、保留住房、创新产业用房乃至“工改M0”计划总规模等细项的全市调控。这种“全链条”的任务式规划目标将自上而下形成推力，深刻影响深圳的城市更新。

表：绩效考核体系与内容

注：表格来源于《深圳市城市更新“十三五”规划》

（4）“新三规”进程加速

2017年底，为积极稳妥地推进我市历史违建疏导处理工作，市规土委会同市法制办召开了《〈深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定〉实施办法》（以下简称《实施办法》）法律专家论证会。目前正在对《实施办法》作进一步修改完善，推动《实施办法》修订出台。【消息来源：南方都市报】

“新三规”中需要重点关注的内容是有关房屋确权的工作，预期全市较高50%的违法建筑可以确权。但是，获取房屋确权需要权利主体付出较为高昂的代价，如计划将采取梯级地价的方式计费。

目前房屋确权仍存在市场接受度的问题，尤其是对普通社区居民而言，但对市场开发主体来说，当更新项目面临着各种门槛的限制，在利益驱动下，也会努力将确权用地面积提高到门槛下限——拆除重建用地面积的60%，那从这个角度来看，房屋确权的规则仍具备一定的动力，以城市更新的视角促进了房屋确权的工作。

（5）《深圳市"城中村"综合治理行动计划(2018—2020年)》获得审批

该计划要求全市分期分类完成“城中村”综合治理，消除安全隐患。目标是到2020年7月底前完成全市“城中村”综合治理，消除“城中村”各类安全隐患，规范“城中村”出租屋和人口管理，完善“城中村”配套公共服务，健全“城中村”市容环境保障体系，创新“城中村”管理服务机制，努力把“城中村”建成安全、干净、有序、和谐的文明新村和幸福家园，向深圳经济特区成立40周年献礼。

本次“综合整治”政治色彩鲜明，相较于以往的行动，本计划推行的目的不完全出于对社区居民及社区现有情况的考量，而是指向明确的政治目标——向深圳经济特区40周年献礼，是一项较为强制性的政策。目前罗湖区和龙岗区都已经通过不同的渠道向外界传达了2018年"城中村"综合治理的计划。此外，后期的运营和管理实为本次“综合整治”最重要的内容。

（6）《深圳市城中村（旧村）总体规划纲要（2017-2025）》悄然启动

《深圳市城中村（旧村）总体规划纲要（2017-2025）》（以下简称《纲要》）已对全市城中村进行了摸底调查，《纲要》要求符合综合整治条件的应划入综合整治（保留）区范围，不得进行大规模拆除重建。

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展望2018

1、产业管控达到新高度

经过两届市委、市政府的主要领导对“留住产业”的强烈意愿叠加效应，产业管控达到了历史新高度，意图通过《工业区块线管理办法》来保留产业空间，留住制造业基础，侧面也显示出了政府在产业管控上的乏力，产业管控需更加尊重市场规律。“工改工”是未来深圳占领全球产业制高点的一大布局，意味着深圳“工改工”需寻找一条可持续发展的道路，将资本驱动型的空间生产，转化为更注重空间经营型的产业创新。未来，深圳应当更重视产业经营而非仅关注冰冷的容积率，当更重视设计和创意，把空间生产转化为有机体而非赤裸裸的数字，卖不出的办公楼只会是不断增长的地产泡沫。

2、政策创新力度会进一步加大

近年来新版城市更新各类政策与技术指引频繁更新，未来全市城市更新政策储备和创新力度的要求还会逐步加强，问题导向和目标导向的修编并行，各区行政主体和市场主体将进入新一轮疯狂学习新政的状态。

目前有关部门正在进行《申报指引》的修订，《审批规则》的修订，以及《容积率审查技术指引》的修订，以及每两年一次的《暂行措施》修订，都可能会在2018亮相。

3、城市更新审批效率和推进速度承受巨大考验

加强监管和考核已经成为城市更新“自上而下”的重要管理手段，受各区计划清理及绩效任务考核机制所驱，各区计划、规划和用地出让必须加速。但同时，随着深圳城市更新的深入，各类限制因素越发庞杂，如《城中村总体规划纲要》划定的“综合整治（保留）区”、《工业区块线管理办法》的高压管控，以及“强区放权”后利益关联部门越来越多等等，造就多重高压环境，令市、区博弈逐渐进入深水区。此外各区熟练的管理人员、审批技术和规则储备还有待加强。

表：各区城市更新审批差异对比

4、综合整治或有机更新将提到新的高度

近年来综合整治的行动持续加码，这是改善城市形象更快捷的方式，也是为特区成立四十周年的重要献礼。经历了近四十年的持续高速发展，深圳也逐渐认识到“高速”不一定都是好事，为替深圳的发展预留更多时间和空间，也为了替深圳的城市更新留出更多未来，城中村发展模式多样化或许对深圳这个高密度城市更有意义，“留足弹性方能更好地转身”。

但需要警惕的是，透过“综合整治”以低成本锁定城中村，意在下一轮拆除重建，今后规则管控和公平竞争意识将须逐步完善与建立。

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几个重要观点和建议

1、如何面对“城市更新、土地整备、棚户区改造同步，政策规划与调控手段齐飞”的局面

在面临这个土地权属问题复杂和利益主体多元的情况下，“存量开发手段齐头并进、利益分配规则统一”才是真正的发展路径和内在需求。当前城市更新、土地整备、棚户区改造各自为营，彼此间缺乏部门协作与政策衔接，未来必须抛开部门利益，弥补分工缺陷，设置更为合理的管理、衔接机制，才是未来存量开发的可持续道路。

表：三大存量开发模式政策对比

注：此表土地整备部分根据《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法（征求意见稿）》（2018.01.25）绘制。

2、如何界定真正的“公共利益”

在政策制定方面，各区面临的实际状况差异明显，而政策框架却以全市标准制定，存在适配性问题。以土地贡献为例，现有的政策透过更新项目贡献一定比例的土地来补足基础配套设施用地的不足，除了紧迫贡献，如用于学校、医疗设施等紧缺性公共服务设施的建设，还有诸如内部道路、块状绿地等正外部性不强的“无效”贡献。此外从当前已批的更新单元规划来看，位于原特区范围内的更新项目更多以小规模地块为主，而原特区外更新单元的平均规模则远大于原特区内的。在这种情况下，对于龙岗区等原配套设施缺乏却拥有大量用地供给的区域来说，透过大面积的土地贡献来完善基础设施配套是合适的，但对于像罗湖区这样以分散的小规模更新地块为主的区域，平均规模只有龙岗区1/3，面临小面积贡献土地难作用途等问题，配套问题也许需要新的措施来解决。

当前深圳仍面临着巨大的住房与公共设施缺口，如幼、小、初中、高中等学位压力以及养老服务设施不足，面对紧迫需求，如何令用地配置合理化、贡献土地效率较佳化将是深圳面临的又一大挑战，毕竟“来了就是深圳人”，公共服务平等化是小渔村的追求。

3、如何在新的政策与形势背景下推进城市更新项目

在2018年，业界须关注生态红线，关注城市总体规划，关注综合整治，关注有机更新，新一轮城中村总体规划也悄然来临，2018年还是新一轮《暂行措施》修订的年份，此外还更要关注教育设施配置、养老设施缺口等问题……城市更新当放远量，而不是局限于脚下。政策会逐步松绑，但底限必会坚持，为城市保留空间发展的弹性，促进产业的多样化，弥补公共设施的历史欠账，一切的一切都是为了更美好的城市。