在农村内部推力（贫困离心力）与城市外部拉力（就业向心力）的双重作用下，农村释放的剩余劳动力不断向城市尤其是经济发达的一线城市转移。在居住地的选择上，这些流动人口大多聚居于“城中村”、城乡接合部等租金低廉、管制松散、违章建筑泛滥的地带，成为社会矛盾冲突频发的区域。利用城中村良好的空间区位，在政府统筹和支持下对其进行局部拆迁和环境改造，为城市中低收入者尤其是外来流动人口提供安全健康的廉租房，不失为一种既解决城市公共住房严重缺乏又提升城市整体环境品质的双赢之策。

住房供给与流动人口需求不匹配

虽然我国大部分城市都已经建立了保障性住房体系，但是目前各种类型的保障性住房，如经济适用房、限价房、廉租房大多面向有中等收入阶层或有本地户籍的低收入阶层。虽然近年来公租房的出现给外来移民保障性住房打开了大门，但是供给远远难以满足需求。公租房的土地资源短缺、空间布局与流动人口就业的适配问题、公租房建设的融资问题是制约公租房供给的主要因素，这些困境其实可以通过城中村改造获得消解。西方国家自助住宅的实践通常与棚户区和贫民窟相联系。政策上对待这类聚居区，一种态度是使之合法化、改造升级非正规社区；另一种态度是拆除重建，将原住民安置到新的住区。国际经验告诉我们排名前列种办法即采取非正式的方法解决低收入群体的居住问题取得了显著的成功，而第二种办法更多采用政府介入的方式难以满足城市贫困人口的需求。

将城中村改造为公共住房

“自助”不等于“自建”，“自助”强调在已有存量用地和物业基础上进行修复改造。城中村其实是村民提供的外来人口自助住宅，城中村与城市社区在空间上相互混杂、大部分村庄靠近城市就业岗位，是不同收入阶层混合居住的天然底板。城中村的改造应立足于提升（upgrading）而非拆除（demolition）这种已经形成的自助住宅。例如，厦门城市开发边界内的城中村社区用地有46.4平方公里，通过城中村改造提升将非正规的居住空间纳入政府管制的范畴，获得合法性，公租房供给的土地困境则可迎刃而解。

城中村改造为公共住房的具体规划策略包括：（1）对城中村建筑环境进行整体评估，拆除部分问题突出的房屋，打通道路系统；（2）对保留建筑进行改造，可以通过建筑改造设计，将“握手楼”“贴面楼”等联通，进行整体设计，解决潜在的消防隐患；（3）充分利用2017年8月集体建设用地建设租赁住房试点的政策，在城中村的集体经济发展用地上建设公共租赁房，构建集体建设用地租赁房市场，以满足中低收入居民的合理住房需求。笔者通过对厦门城中村改造方案的测算，仅考虑村庄局部改造，就可覆盖约额外30%的外来人口租房需求（不包括保留建筑能容纳的租客）。由此可见，改造城中村提供廉租房的空间是相当巨大的。

建设环境宜人的包容性社区

事实上，改造城市中被遗忘的非正式空间，将之建设成环境宜人、租金低廉的包容性社区并非没有成功的先例。2015年由建筑师对北京安苑北里的地下空间进行改造，将环境恶劣的地下空间改建为干爽、明亮、既舒适又新潮的地瓜社区，成为连接外来人口与本地社区居民交流的平台。深圳市于2017年12月开始排名前列利用城中村水围村“握手楼”改造为人才保障房社区的试点。项目的35栋握手楼由村委股份公司组织统一规划，在楼缝中植入立体交通系统连接所有楼栋形成立体社区，在握手楼之间局部的“一线天”巷道里，架设了7部电梯和钢结构连廊。经过改造的公寓18种不同户型，面积由15—55平方米不等，分为多种风格和布局，切合不同住户需求。每部电梯首层均设有电梯院子，成为公寓入口，形成开放的社区，与村里的商街、古井遗迹、市集脉脉相连，并于屋顶建设洗衣房、屋顶花园等，形成五彩斑斓的景观。

政府应提供资金、政策等支持

当然，建筑师之手并非 全能。城中村改造为公租房的实施，融资是关键。依靠房地产企业开发只能配套少量的保障性住房，而大规模的公租房建设融资需要政府和市场的密切协作。北京唐家岭村改造曾经打算将10公顷的集体旧厂用地改造为公租房，整体预算约2.1亿元，由区政府出资5000万元，其余由村集体筹资。由于政府资金无法到位，村集体也一下子难以筹集剩余的1.6亿元，这一设想没有成功。由此可见，如果没有政府在资金、政策等方面的支持，公租房项目的投资建设和后期运营都会面临很多挑战。地瓜社区的初始建设源于建筑师的公益情怀，之后得到政府以购买服务的形式支持。深圳水围村项目改造后由政府反租补贴，低于市场价的租金与企业人才补贴的金额相当于整治城中村的代价。这些试点项目虽然凤毛麟角，也并非仅为外来人口服务，但给未来城中村和城市非正规空间的改造指出了出路：大拆大建并非少有解决方案，在政府的政策扶持下，通过对空间的改造和修复，可以大大缓解城市公共住房供应不足的问题，为外来流动人口和城市低收入群体提供可以安居的空间。

2017年的集体建设用地建设租赁住房试点规定：村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源，政府监管和服务能力较强的城市，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。在民间资本丰裕、村集体资产厚实的地区，虽然集体土地的产权缺陷和国家法律对集体土地开发的制度约束仍然存在，但是外部市场环境、外来移民对可承受住房的需求以及城中村内在经济环境已经发生变化。如果加强管制，城中村村集体能够适应市场需求，通过各种办法集资将出租屋改造成高质量的公共住房，村集体和村民可以成为城中村环境改造的主要力量。为此，首先需要政府切实认识到将城中村的改造与公共住房供应联动的重要性，应该赋予城市郊区的本地农民一定的土地开发权利，使其在遵守规划管制的前提下，合法地为外来流动人口建出租房。其次，政府应对城中村改造为公租房提供一定的资金支持，鼓励社会与市场力量参与城中村改造，如2017年8月深圳市政府给予万科旗下万村发展有限公司综合整治的资金补贴为2900元/平方米，由企业对旧村进行综合整治后出租，这些尝试无疑会从很大程度上对城中村的改造起到引领作用，缓解政府在公共住房供应上的压力。

结语

现代城市规划学科的产生源于对社会公平的关注。然而，随着宏观政治经济环境的变化，城市政策的价值导向常常在效率和公平之间发生变化。吴缚龙（2015）将中国城市规划扮演的角色定义为“为增长的规划”，在城市形象营造、改善投资环境等方面城市规划确实发挥了巨大作用，但在很多社会问题如农民工的住房与公共福利等方面，城市规划的作用仍非常有限。在城中村改造的进程中，如何保留其作为城市住房蓄水池的功能，通过城市规划与建筑设计改善其环境与居住品质，使城中村作为外来人口非正规居所的角色逐步正规化，借助政府与市场力量进行局部渐进式更新，而非推土机式的改造，进而形成政府、市场、村集体、村民与外来人口的多方合作机制，这对实实在在落实新型城镇化战略中的农民工市民化、推进我国包容性社会的建设及促进公民权利具有重要而又长远的战略意义。