对存量土地的二次开发利用是在短期内解决深圳市房地产市场不均衡问题的有效手段，但是就长期而言，深圳若想促进房地产市场的健康发展，还是需要通过优化城市规划来扩大增量，同时规范土地供给结构。

——盘和林

近日，广东省深圳市规划和国土资源委员会公示了《关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法(第二次征求意见稿)》，目的是为加强土地用途变更和容积率调整管理，更好地盘活和推动存量用地二次开发利用。与此前的政策相比，在简化审批流程、提高行政效率、适度放宽土地使用权人的利益空间，提高使用权人参与处置积极性方面均做出了安排。

笔者认为，闲置土地新政是综合考虑多方面因素后较好的选择，存量土地二次开发利用是调控房价的有效手段。

EPS数据库显示，2009年至2016年，深圳市总的土地供地面积远远落后于除拉萨以外的其他35个大中城市，2009年深圳的土地供给量为275.61公顷，而当年，北京、上海、广州的供地面积已经分别达到2378.18公顷、4897.29公顷、2244.23公顷，直至2016年，深圳市的总的供给面积才突破1000公顷，达到1147.03公顷。

反观楼价和地价，在2013年之前，深圳的综合地价甚至超过北京，2013年之后，除北京之外，深圳的综合地价依旧远高于上海、广东广州等地。房价也是如此，2009年至2016年期间，深圳市的房价各年（请核实）领跑全国。以2016年为例，北京市的平均房价为27497元/平方米，而深圳的年平均房价已经达到了45146元/平方米，是全国平均房价（10777元/平方米）的四倍还多。

从以上数据可以看出，根据供求理论，供求决定价格，深圳土地供给面积总量少而需求量大决定了市场上土地的高价。土地价格作为房地产成本的重要组成部分，地价很大程度上影响房价，两者呈正相关的关系。所以较少的土地供应量、较高土地价格导致的高房价是深圳房地产供求市场失衡的根本原因，但是土地作为自然资源，具有不可再生性，长期内土地供给弹性为零，这样的自然限制很难被突破。

同时，深圳房地产供给总量的另一个限制就是城市规划问题，大量存在的小产权房占据了深圳市大量的土地面积，在一定程度上影响了土地的利用率。然而，随着经济的发展，深圳市现有的房价使得要想在本地推行棚改以提升土地的利用率几乎是不可能的，因为以深圳房地产市场的标准，棚改对政府来说将是一个不小的财政负担，所以解决深圳房地产市场供应问题，对存量土地进行二次开发利用是较好的选择。

除此之外，城市内部土地、房地产供给结构性问题，让“居住”问题更加艰难。从供地结构上看，深圳住宅用地面积与工业用地面积之间的数量差距非常小，数据显示，2016年深圳市工业用地面积为136.71公顷，住宅用地面积才仅仅为141.87公顷。然而，住宅竣工面积占据了总房屋竣工面积的70%-80%，与之拿地面积相当的工业用地竣工面积却远远低于住宅的竣工面积。这反映出深圳市房地产市场存在的问题：土地的空置。

深圳此次推出的土地新政，事实上属于“借地建房”，不论是对于企业、政府、还是对于个人来说都是利好。对土地用途和容积率按不同对象进行精细化的划分，有利于增加市场供给，同时还能兼顾企业的利益；给予人才保障住房地价一定的优惠，有利于人才的流动和保留；对存量土地的再开发利用，有利于提高土地的利用效率，促进深圳市房地产市场供求平衡以及房价的稳定。

不得不提的是，新政中不论是对土地用途的变更，还是对容积率的处置都涉及到无偿移交城市基础设施和公共服务设施用地，虽然有利于政府对整个城市的市政规划，但是这部分移交是建立在土地用途变更后或者容积率提高后，企业的利润大于出让土地的损失基础上的，这很大程度上依赖于市场经营状况，具有很多大的不确定性，尤其是在整个房地产市场相对而言不太景气的这个阶段，整个市场都处于观望时期，一定程度上会影响企业的积极性，这些需要相关人员进行全面的考虑，并给与相应措施以鼓励积极性，保证政策执行的效率和效果。

最后，对存量土地的二次开发利用是在短期内解决深圳市房地产市场不均衡问题的有效手段，但是就长期而言，深圳若想促进房地产市场的健康发展，还是需要通过优化城市规划来扩大增量，同时规范土地供给结构，只有这样才能从根本上解决深圳房地产市场的积疾。

（作者盘和林系中国财政科学研究院应用经济学博士后，是地产深度报道专栏作家，以上仅为作者个人观点，不代表本报意见。）

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